من سيدفع ومن سيستفيد؟.. كواليس مفاوضات صندوق الخسائر والأضرار
تشهد كواليس المفاوضات المتعلقة بصندوق الخسائر والأضرار المناخية انقسامات وخلافات حادة.
يعد ملف الخسائر والأضرار المناخية واحدًا من أبرز الملفات التي ستطرح على طاولة مفاوضات قمة المناخ COP28 في دبي، نهاية 2023، للبت في الكثير من البنود المتعلقة بها.
تتولى المفاوضات بشأن الصندوق لجنة انتقالية تشكلت بموجب قرار تأسيس الصندوق الذي صدر في COP27 بشرم الشيخ.
تحيط اللجنة سير المفاوضات وتفاصيلها بسياج من السرية، وهو أمر معتاد في مثل هذا النوع من المباحثات.
رغم ذلك، تمكنت "العين الإخبارية" عبر مصادرها المقربة من عمل اللجنة، من الوصول إلى التفاصيل الكاملة بشأن المفاوضات حتى الآن، مع رؤية شاملة حول الوضع الخاص بترتيبات تمويل الصندوق، وذلك قبل شهور قليلة من قمة دبي المنتظرة.
العمل لم يبدأ بعد
تشير الخسائر والأضرار إلى الأضرار الناجمة عن الطقس القاسي على البنية التحتية المادية والاجتماعية للبلدان الفقيرة والضعيفة في مواجهة تغير المناخ، وهي أضرار لا يمكن تلافيها من خلال إجراءات تخفيف الانبعاثات أو التكيف مع تغير المناخ.
أما صندوق الخسائر والأضرار فيشير إلى التمويل اللازم للإنقاذ وإعادة الإعمار بعد الكوارث غير المتوقعة، والمرتبطة بالمناخ.
كان الصندوق مطلبًا طويل الأمد من قبل الدول النامية، من أجل إلزام الدول الغنية، المسؤولة تاريخيًا عن الانبعاثات المسببة لتغير المناخ، بدفع ثمن هذه الخسائر والأضرار.
في مؤتمر COP27 بشرم الشيخ، أعلنت الأطراف تأسيس صندوق الخسائر والأضرار، الذي طال انتظاره، لدعم ضحايا الكوارث المناخية.
لكن إعلان التأسيس لا يعني أن الأمر انتهى عند هذا الحد، رغم كونه انتصارًا واضحًا للدول النامية، فإن هناك المزيد من الخلافات بشأن الأمور الفنية والتمويلية المتعلقة بالخسائر والأضرار، ما يعني المزيد من المفاوضات.
ذلك ما أوضحه الدبلوماسي الباكستاني نبيل منير، رئيس الهيئة الفرعية للتنفيذ التابعة للأمانة العامة للاتفاقية الإطارية بشأن تغير المناخ التابعة للأمم المتحدة، والرئيس السابق لمجموعة الـ77 والصين، الذي قاد معركة تأسيس الصندوق العام الماضي بشرم الشيخ، عندما قال في بداية مفاوضات بون يونيو الماضي:
"ما حدث تغيير جوهري وإيجابي، لكن العمل قد بدأ للتو.".
لا تزال المفاوضات بشأن الصندوق، جارية حتى اللحظة، ومن المتوقع استمرارها حتى COP28، وذلك لتحديد مصادر أموال الصندوق، وكيف سيتم توزيعها، ومن سيتسلمها.
قدرت التقارير التي عرضت أمام الأطراف في مفاوضات بون أنه بحلول عام 2030، يمكن للكوارث المتعلقة بالمناخ، مثل الأعاصير وارتفاع مستوى سطح البحر، أن تكلف البلدان النامية ما لا يقل عن 400 مليار دولار كل عام.
تندرج هذه الأموال ضمن التزامات الدول المتقدمة التي فشلت حتى الآن في توفير التمويل الكافي للمناخ، التي تعهدت به في 2009، ما تسبب في انعدام الثقة بشكل عام بين الأطراف حول هذه القضايا.
تضمن قرار تأسيس صندوق الخسائر والأضرار في COP27 تشكيل لجنة انتقالية لتطوير كل من الصندوق نفسه و"ترتيبات التمويل" الأخرى المتعلقة به، ودعم الإجراءات ذات الصلة.
عقدت اللجنة اجتماعها الأول في الأقصر بمصر في مارس الماضي، واجتمعت مرة ثانية في بون قبيل بدء المحادثات.
ستعقد اللجنة اجتماعين آخرين قبل COP 28، بالإضافة إلى اجتماع على مستوى الوزراء، قبل أن تعلن للأطراف ما توصلت إليه في دبي نهاية 2023.
انقسام داخل اللجنة الانتقالية
في ختام الاجتماع الثاني للجنة الانتقالية، انقسم الأعضاء على أسس كانت دائمًا محل خلاف.
على وجه التحديد، تريد البلدان المتقدمة التركيز على "ترتيبات التمويل" خارج الصندوق نفسه، من خلال اعتماد ما يسمى بنهج "الحلول الفسيفسائية"، والذي دعمته الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي في COP27 كبديل للصندوق.
ظهر نهج "الحلول الفسيفسائية" لأول مرة في افتتاح الجمعية العامة للأمم المتحدة في سبتمبر 2022، ودعت إليه وزيرة البيئة في جزر المالديف، شونا أميناث، كأحد الحلول لمعالجة الخسائر والأضرار.
تعني "الحلول الفسيفسائية"، وفق تعريف أميناث نفسها، تدفق التمويل لتلبية الاحتياجات على الأرض لمعالجة الخسائر والأضرار الاقتصادية وغير الاقتصادية من العمليات المناخية البطيئة الظهور والظواهر الجوية المتطرفة.
تتضمن هذه الحلول العمل بموجب اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ لتوفير التمويل اللازم، وتتضمن أيضًا العمل خارج الاتفاقية بالتوازي.
فيما يخص نهج العمل خارج اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ، يجب على صندوق النقد الدولي والبنك الدولي تقديم المزيد من الدعم للبلدان النامية، ويشمل ذلك تخفيف الديون وإعطاء الأولوية لإلغاء الديون التي تعيق قدرة البلدان النامية الضعيفة على معالجة الخسائر والأضرار ويعوق التنمية المستدامة.
خلال COP27 تلقفت الدول المتقدمة، التي كانت تمانع تأسيس الصندوق في البداية، هذا النهج، وطرحته كبديل للصندوق نفسه، لكنها ركزت فقط على توفير ترتيبات التمويل لمعالجة الخسائر والأضرار من خارج اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ.
كان الدافع الخفي وراء اقتراح الدول الغنية، وفق العديد من الخبراء، هو التهرب من أي التزامات مالية تتعلق بالخسائر والأضرار، لأنه في حال كانت ترتيبات التمويل من داخل اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ، ستكون هذه الدول ملتزمة بالدفع، وفق ما تنص عليه بنود الاتفاقيات المناخية.
بعدما أصبح الصندوق أمرًا واقعًا في شرم الشيخ، تحاول الأطراف المتقدمة الدفع نحو ترتيبات تمويلية من خارج الاتفاقية، ما يعني بوضوح إلقاء مسؤولية تمويل الخسائر والأضرار على عاتق بنوك التنمية متعددة الأطراف، وخطط التأمين والمنظمات الإنسانية، في شكل قروض في أغلب الأحوال.
على النقيض من ذلك، أرادت البلدان النامية أن يتدفق التمويل لصندوق الخسائر والأضرار، الذي تم إنشاؤه ككيان تشغيلي لاتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ، من مساهمات من البلدان المتقدمة، وتقديم المنح بدلاً من القروض.
تريد الأطراف من البلدان النامية صندوقًا قائمًا بذاته ومستقل عن جميع آليات تمويل المناخ الحالية، وفي متناول جميع البلدان النامية، ويعتمد على الأموال العامة القائمة على المنح، ويعترف بمبادئ العدالة والإنصاف والانبعاثات التاريخية.
كما تسعى البلدان النامية أيضًا إلى الحصول على صندوق يمكن التنبؤ به ومستدام وكاف، مع مصادر تمويل موثوقة من البلدان المتقدمة لمعالجة آثار تغير المناخ وتعزيز النهج "القائمة على الاحتياجات والحقوق" لتحقيق الاستدامة.
ذلك كان لب الانقسام بين الأعضاء داخل اللجنة بشأن ترتيبات التمويل، وهو ما لم يحسم حتى الآن.
كان هناك أيضًا مناقشات داخل اللجنة حول استكمال هذه الأموال بمصادر تمويل جديدة، مثل الضرائب على الطيران أو الشحن البحري أو الوقود الأحفوري، وغيرها من مصادر التمويل المتنوعة.
وأخيرًا، أثارت مصر، الدعوة إلى فصل الصندوق الجديد بوضوح عن صناديق التنمية، وهو ما دعمته الدول المتقدمة.
بعبارة أخرى، يتعين على الصندوق الجديد للخسائر والأضرار أن يسدد تكاليف أي أضرار تعزى علميا في الماضي والحاضر والمستقبل إلى مكاسب التنمية في البلدان النامية.
في مؤتمر صحفي في الأسبوع الأول من بون، قال محمد نصر كبير مفاوضي المناخ في رئاسة COP27 وعضو اللجنة الانتقالية: "هذا الصندوق لا يتعلق بالتنمية أو الحد من الانبعاثات، بل يتعلق باستعادة الإنجازات الإنمائية المفقودة من قبل البلدان النامية".
أضاف: "لذلك إذا فقدت طريقا، إذا فقدت شبكة، إذا فقدت سبل عيشك، فأنت تسقط من المستوى الذي كنت فيه إلى مستوى أدنى بسبب الكارثة الناجمة عن تغير المناخ".
قال نصر إن البلدان النامية متفقة على أن النظم القائمة، التي تعتمد إلى حد كبير على القروض، لن تكون كافية، وبدلا من ذلك، يجب أن يكون تمويل الخسائر والأضرار "قائما على المنح بشروط شديدة التساهل".
من سيدفع؟ من سيستفيد؟
كانت المسائل المتعلقة بمن سيدفع للصندوق ومن سيكون مؤهلا للحصول على تمويل الخسائر والأضرار نقاط خلاف رئيسية في COP27.
أصرت الدول المتقدمة على أن يذهب التمويل للدول الأكثر عرضة لآثار تغير المناخ، وليس الدول النامية بشكل عام، كما هو الحال في اقتراح مجموعة الـ 77 والصين.
قسمت اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ لعام 1992، البلدان بدقة إلى متقدمة ونامية، ولا تزال الصين تُصنف على أنها نامية بموجب المعاهدة.
ترى الدول المتقدمة أنه لا يجوز أن تستفيد دول مثل الصين من تمويل الخسائر والأضرار، لأنها من وجهة نظرهم لم تعد دولة نامية.
بل ذهبت الدول الغنية لما هو أبعد من ذلك، ورفضت أن تلتزم وحدها بالدفع للصندوق الجديد، وطالبت دول مثل الصين والسعودية بالمشاركة في الصندوق، باعتبارها لم تعد دولًا نامية كما كانت في الماضي، بجانب أن الصين أصبحت في العقد الأخير المصدر الأول للانبعاثات العالمية.
قال ممثل الاتحاد الأوروبي في مفاوضات شرم الشيخ نصًا: "يجب أن تكون قاعدة المانحين للصندوق بموجب اتفاقية باريس وليس الاتفاقية الإطارية، وأن تأخذ في الاعتبار الأوضاع الاقتصادية للبلدان في عام 2022 وليس عام 1992”.
لا تزال مسألتي "من سيدفع ومن سيستفيد" عالقتين أيضًا، ولم تحسمهما المفاوضات داخل اللجنة حتى الآن.
قال نصر في هذا الصدد إن التمويل يجب أن يكون مفتوحا لجميع البلدان النامية، ولكن مع "محفزات وشروط" مختلفة، مما يعني أن بعض البلدان ستكون قادرة على الحصول على الأموال بسهولة أكثر من غيرها.
على صعيد آخر، استمر حوار غلاسكو حول الخسائر والأضرار في دورته الثانية في بون، والذي أنشئ في الأصل في COP26 كحل وسط عندما رفضت الدول الغنية تأسيس صندوق الخسائر والأضرار.
في العام الماضي بشرم الشيخ، رفضت معظم الأطراف استمرار حوار غلاسكو، ووصفته بأنه مجرد "ملتقى دردشة" لن يكون له تأثير يذكر.
لكن الآن، تم تكليف حوار غلاسكو بإثراء عمل اللجنة الانتقالية، وبالتالي تحول إلى مكان يمكن للأطراف من خلاله تبادل وجهات النظر حول كيفية عمل الصندوق.
استضافت اجتماعات SB 58 في بون، حوار غلاسكو الثاني، الذي ركز على تفعيل وتشغيل الصندوق وترتيبات التمويل.
تم الاتفاق على أن يكون حوار غلاسكو الثاني إحدى المنصات التي ستوجه العملية، بجانب اللجنة الانتقالية التي أنشأها مؤتمر شرم الشيخ، على أن يتضمن مجموعة من ورش العمل، والمشاورات الوزارية والعديد من الاجتماعات الأخرى.
ناقش الحوار بعض الأسئلة الأساسية بشأن الصندوق، حول ما إذا كان سيتعامل مع جميع مراحل الخسائر والأضرار أم لا، بالإضافة لكيفية المعالجة، بما في ذلك الوقاية والتأهب والتعافي وإعادة التأهيل؛ وكيف سيتعامل مع الخسائر غير الاقتصادية؛ و"مبادئ الصندوق"، وكذلك كيفية معالجة الأحداث البطيئة مثل ارتفاع مستوى سطح البحر وذوبان الجليد.
ركز حوار غلاسكو الثاني بشكل كبير على مبادئ وعناصر ترتيب التمويل بدلاً من ملء الصندوق.
شبكة سانتياغو
تشمل المفاوضات المتعلقة بصندوق الخسائر والأضرار، مسارين محددين من العمل.
يركز المسار الأول على ترتيبات التمويل للصندوق الجديد سالفة الذكر.
بينما يركز المسار الثاني على المساعدة التقنية للبلدان النامية، لا سيما تلك المعرضة للآثار السلبية لتغير المناخ، عن طريق شبكة سانتياغو للخسائر والأضرار.
في شرم الشيخ، اتفقت الأطراف على وضع ترتيبات مؤسسية لتشغيل شبكة سانتياغو للخسائر والأضرار، وهذا يعني إيجاد مقر دائم وثابت للشبكة.
تأسست الشبكة في COP25 كحل وسط آخر عندما رفضت الدول المتقدمة تمويل الخسائر والأضرار، وتهدف إلى ربط الدول المعرضة للخطر بمقدمي المساعدة التقنية والمعرفة والموارد.
منذ ذلك الحين، تبنتها الدول النامية كوسيلة لمساعدتها في الوصول إلى الدعم، لكنها تجمدت في البداية وكانت مجرد موقع للأمم المتحدة على شبكة الإنترنت، واستغرق إنشائها سنوات.
ستلعب سانتياغو دورًا أساسيًا في بدء التقييمات التقنية للتأثير الذي تواجهه البلدان، والعمل كذلك كحلقة وصل بين الدول التي تتعرض لخسائر بسبب تغير المناخ وبين الجهات أو الدول أو المؤسسات التي يمكنها تقديم الدعم.
في هذا العام، يسعى المفاوضون لاتخاذ قرار بشأن المنظمة المضيفة لمقر أمانة شبكة سانتياغو الدائم.
كان من المفترض أن يتم البت في هذا الأمر في اجتماعات بون حتى يمكن إقراره بشكل نهائي من قبل الأطراف في COP 28 في وقت لاحق من العام.
اقترح تقرير التقييم الذي ناقشه المفاوضين بشأن مقر الشبكة خيارين فقط:
الخيار الأول هو استضافة مقر الشبكة داخل مكتب خدمات المشاريع التابع لمكتب الأمم المتحدة للحد من مخاطر الكوارث (UNDRR/UNOPS)، ومقره في نيروبي، كينيا.
أما الخيار الثاني لاستضافة مقر الشبكة فهو بنك التنمية الكاريبي ومقره باربادوس.
انتهت المناقشات في بون بالمماطلة عندما لم تتمكن البلدان النامية من التوصل إلى توافق في الآراء.
بينما كان كلا الاقتراحين قائمين على أساس استضافة الشبكة في دول الجنوب العالمي، أصر تحالف الدول الجزرية الصغيرة، على وجه الخصوص، أن تتولى مؤسسة مقرها الكاريبي هذه الشبكة، داعمًا الخيار الثاني.
كما دعمت الرابطة المستقلة لدول أمريكا اللاتينية والكاريبي، نفس الخيار.
قال المتحدث باسم تحالف الدول الجزرية الصغيرة إن موقف المجموعة يعتمد على مزايا المؤسسة التي ستستضيف شبكة سانتياغو، وليس على الدلالات السياسة المحيطة بالموقع.
أشار إلى أن المجموعة لديها مخاوف بشأن خلفية وخبرة UNDRR، والتي تقتصر إلى حد كبير على "إدارة المخاطر الشاملة"، ما يعني أنها لن تتمكن من تغطية النطاق الكامل لقضايا الخسائر والأضرار، على حد تعبيره.
على الجانب الآخر، دعمت العديد من الدول النامية، وعلى رأسها المجموعة الأفريقية، الاختيار الأول.
وسط الخلافات حول الموقع، كانت هناك مخاوف أيضًا بشأن احتفاظ شبكة سانتياغو باستقلاليتها.
تحرص البلدان النامية على وجود ضمانات لعدم "جر الشبكة لاتجاهات مختلفة" من قبل المؤسسة المضيفة أيًا كانت.
في النهاية، لم تتمكن الأطراف من اتخاذ قرار بشأن مقر الشبكة، مما يضع المزيد من عبء العمل الإضافي على COP28.
وقال النص النهائي إن الهيئات الفرعية "أوصت بمشروع قرار لاختيار مقرين لاستضافة أمانة شبكة سانتياغو، والتي تبين أنها تفي بالمعايير على أفضل وجه".
aXA6IDMuMTUuMzQuNTAg
جزيرة ام اند امز
